基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究

刘婷，赵桐，王守清.基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究.建筑经济，2016

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基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究*

刘婷，赵桐，王守清

(清华大学建设管理系、清华大学恒隆房地产研究中心，北京100084)

*国家自然科学基金项目：PPP项目的控制权配置研究（71572089）

摘要:本文通过文献调研，识别并搜集了我国二十世纪九十年代以来的38个发生重大再谈判的政府与社会资本合作（PPP）项目，对其进行案例分析，梳理引起再谈判的原因和结果，并进行分类和统计。研究发现，引起再谈判的主要原因包括市场需求风险、政府信用问题及政策法律变更等，再谈判导致的主要结果是社会资本退出或调整投资回报机制。针对暴露出的问题，本文从项目前期研究、弹性条款与再谈判机制、政府信用、政府责任等四个方面提出了建议。

关键词:再谈判；政府与社会资本合作（PPP）；案例分析

Analysis of Renegotiations forChina’s PPPProjects Based on Case Studies

LIU Ting, ZHAO Tong, WANG Shouqing

(Department of Construction Management，Hang Lung Center for Real Estate，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract: This paper identifies 38 typical renegotiated PublicPrivate Partnership (PPP) projects that launched since 1990s inChina, andcollects project information based on literature review. The primary causes andoutcomes of these renegotiations are analysed and categorized. A statisticalanalysis illustrates that revenue risk, government credit risk, law and policychange risk are three dominant causes of renegotiations, and renegotiationsgenerally end up with adjustment of contract terms regarding to revenueallocation, or contract termination with the exit of the private partner. Thispaper proposes policy recommendations on project front-end analysis, flexiblecontract terms and predetermined renegotiation procedures, government creditmonitoring, and government accountability.

Key words: renegotiation;public private partnership (PPP); case study

【作者简介】

刘婷，女，生于1991年，浙江义乌人，博士研究生，研究方向：PPP项目。

赵桐，男，生于1994年，河北保定人，本科生，研究方向：PPP项目。

王守清，男，生于1963年，福建宁化人，教授，研究方向：PPP项目。

1.      引言

PPP项目投资大、合同周期长，运营环境中不确定的风险因素较多，合同的设计和项目各阶段的管理面临着严峻挑战[1]。当合同的一方认为原合同已经不能适用于新的环境和变化、进而要求对合同条款进行调整时，再谈判即发生。再谈判的发生增加了交易成本，再谈判的破裂甚至会带来合同的提前终止和项目的取消。根据世界银行的数据，在1990年到2014年间，我国的1261个PPP项目有36个已经取消[2]。

PPP项目较长的合同期意味着，最初签订的合同难以涵盖项目全生命周期内的全部问题，因此在此周期内，在符合一定条件的前提下进行再谈判，对企业和政府来说都十分重要。孙慧等人提出，再谈判的发生不仅影响PPP项目进度和管理效率，还会造成高额的费用，这是由于再谈判的结果通常是建设期延长、特许期延长、运营期收费增加以及政府投资责任的加重[3]。在一些不确定性较大的PPP项目中，适当灵活的允许再谈判发生的条款的价值可能会超过再谈判过程中的交易成本，这时，与其把合同设计得尽可能周密完备以预防再谈判的发生，不如适当宽松，允许双方在一定条件下发起再谈判[4]。

关于再谈判发生的原因，由于人的有限理性、外部环境的不确定性以及信息的不完整性，合同双方不能对未来发生的全部风险进行约定并制定分担原则[5]。而PPP项目的实际风险分担与风险分担偏好（理想分担方案）之间的差异越小，项目的成功度越高[6]。因此，对导致再谈判出现的风险因素的识别和分担机制的制定显得尤为重要。

2.       案例选取及案例分析

2.1案例概况

通过文献调研，本文识别并一共选取了我国二十世纪九十年代以来共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。按行业看，这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等；从地域看，这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布；参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此，所选取的项目具有一定的代表性。这38个项目为：国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、上海大场水厂、北京第十水厂、福建鑫远闽江四桥、山东中华电厂、廉江中法供水厂、沈阳第八水厂、沈阳第九水厂、深圳沙角B电厂、青岛威立雅污水处理厂、江苏吴江垃圾焚烧厂、江苏泰兴黄桥发电厂、武汉长江三桥、南京长江三桥、北京市五环高速路、河北晋州污水处理厂、深圳梧桐山隧道、郑州荥锦垃圾焚烧发电厂、天津双港垃圾焚烧发电厂、南京长江隧道、山东菏泽垃圾焚烧厂、遵义南北水厂、兰州威立雅水厂、南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、广西来宾垃圾焚烧厂、吉林四平垃圾焚烧发电厂、重庆同兴垃圾焚烧发电厂、山东日照发电厂、重庆自忠路、邛崃新城、北京地铁四号线、武汉汤逊湖污水处理厂、番禹垃圾焚烧厂。其中8个典型案例的概况、再谈判发起人、再谈判结果见表1。

表1  PPP项目再谈判典型案例

编号	项目名称	案例概况	再谈判发起人	再谈判结果
1	沈阳第八水厂	该项目存在固定回报，两年后，政府提出希望回购该项目，经过谈判后达成回购条件。项目中企业获利颇丰，项目转让收入超过投资额并额外获得十年的技术服务合同，而政府损失巨大。	政府	政府回购
2	深圳沙角B电厂	1995-1998年该项目的发电量不及最低购电量，按照合同政府应赔偿企业损失。再谈判后双方同意将特许期延长三年作为赔偿。	企业	特许期延长
3	武汉长江三桥	政府做出承诺保证项目的排他性，但桥梁建成后政府违背承诺修建新桥梁并以种种理由搪塞企业提出的赔偿要求，最终企业只得将项目整体出售。	企业	企业售出项目
4	南京长江三桥	位置偏僻导致车流量严重低于预期，同时财务成本居高不下，项目发生亏损，经谈判后政府同意将特许期延长五年。	企业	特许期延长
5	郑州荥锦垃圾焚烧发电厂	垃圾运送量不足，同时运送途中运输车需经过收费站，造成了运输成本的增加，谈判后政府出资700万修建了垃圾绿色通道。	企业	政府修建道路
6	北京地铁四号线	由于地铁票价调整为2元且大兴线与四号线直接连接，不设换乘站，客流量超出预期，但平均票价小于测算票价，项目运营发生亏损，双方签订补充协议，政府对项目给予补偿保障其运转。	企业	政府补贴
7	上海南浦大桥	合同中存在固定收益条款。项目建成后交通量超过预期，通行费上涨，企业获得超额利润，谈判后国有企业回购项目。	政府	政府回购
8	天津双港垃圾焚烧发电厂	政府承诺补贴但具体补贴数额未约定，政府拖延支付，同时垃圾焚烧排放导致的污染严重，引发民众抗议，政府回购并规划搬迁。	企业	政府回购搬迁

2.2再谈判原因分析

通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现，由企业发起的再谈判，通常源于项目收益不足，而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因；而由政府发起的再谈判，往往由于项目产生了超额收益，或项目运营不达标，以及由以上两点引发的大规模的民众反对，其中过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。

对以上引发其再谈判的本质原因进行分类和统计发现，最主要的原因包括市场需求风险、政府信用问题、政府过度担保等三类，此外还有法律政策变更、民众反对、项目绩效不达标等原因，见表2。（注：单个案例的再谈判发生可能涉及多项原因。）

表2  PPP项目再谈判原因统计

再谈判原因	数量	比例
市场需求风险	14	36.8%
政府信用问题	13	34.2%
政府过度担保	9	23.7%
法律政策变更	6	15.8%
民众反对	6	15.8%
项目绩效不达标	4	10.5%

其中，市场需求风险源于可行性研究时对需求预测的不准确，既包括需求高估，如上海南浦大桥项目，也包括需求低估，如深圳沙角B电厂，武汉长江三桥。更深层次的原因可以分为两点，一是前期可行性研究不充分，合同设计不合理，二是长期需求的预测本身就是不准确的。由于影响市场需求的因素众多，加上PPP期限长，需求无法准确预测，而参与方的主观态度将加剧需求预测的偏差：如发起人为使项目通过审批而高估需求，咨询公司为赢得业务而不中立、不独立，贷款方因有项目投资人母公司或政府的担保而不对项目需求本身进行充分的尽职调查等。

政府信用问题指政府发生重大违约行为，主要有不按合同约定付费、违反合同调价、违反竞争性条款等，如武汉长江三桥项目中政府修建竞争性项目导致项目运营亏损。政府与企业作为合同的双方地位不对等，政府违约后企业缺乏有效的法律救济渠道，这导致政府信用不足的问题较难得到改善，同时也是阻碍企业（尤其是民营企业）参与PPP项目的重要原因之一。

政府为吸引投资人，往往通过补贴、担保等形式分担风险，但缺乏行业数据积累、缺乏PPP经验、以及信息不对称等原因导致政府在补贴、担保机制和程度的选择上缺乏科学的决策依据，因而常常过度担保，如沈阳第八水厂项目中政府承诺提供固定回报，这一担保机制既不利于激励企业努力改善项目运营，又增加了政府的财政负担，最终政府为组建沈阳发展股份公司，提前高价回购项目，而企业获得超额收益。

法律政策变更包括PPP领域及该项目所在领域的法律政策变更，如上海南浦大桥项目中约定了15%的固定回报率，但2002年发布的《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》要求各级政府处理之前存在固定回报的项目。目前我国法律政策框架正在完善中，因此变更较为频繁，该风险应由政府承担。

民众反对的原因包括项目产生了超额收益，运营不达标，收费过高影响居民生活等，如天津双港垃圾焚烧发电厂项目三废排放导致的污染引起周围居民的抗议。

项目绩效不达标也是引起再谈判的原因之一，如天津双港垃圾焚烧发电厂垃圾焚烧排放导致的污染严重，甚至有垃圾焚烧发电项目在运营过程中违规增加掺煤量，导致垃圾焚烧发电厂实际变为国家已经明令禁止的小火电厂等。这在某种程度上反映出PPP合同中的激励机制有待完善（如最低价中标、付费与绩效不挂钩等机制不利于激励企业增加对项目的投入），同时政府的监管能力有待提高。

2.3再谈判结果分析

再谈判导致的主要结果包括社会资本退出或投资回报机制做出调整，见表3。其中社会资本退出通常以政府回购的方式实现。调整回报机制包括政府提供补贴、延长特许期、收费调整、政府承诺创造外部条件等，如深圳沙角B电厂的特许期延长三年，政府出资为郑州荥锦垃圾焚烧发电厂的运输车辆修建绿色通道。

表3 PPP项目再谈判案例结果统计

	再谈判结果	项目数量	比例
社会资本退出	政府回购	17	44.74%
	企业售出股份	2	5.26%
	谈判破裂	3	7.90%
投资回报机制调整	政府补贴	3	7.90%
	延长特许期	2	5.26%
	政府承诺创造外部条件	2	5.26%
	收费调整	1	2.63%
	缺资料	8	21.05%
合计		38	100.0%

对再谈判结果的统计可以发现，我国的PPP项目再谈判的结果以政府回购为主。案例中涉及的政府回购主要可以分为两类：一是因需求量大于预期或政府过度担保，项目收益过高，政府发起再谈判后在保障企业合理利润的前提下回购项目；二是企业以项目收益过低为由发起的再谈判，这种情况下的政府回购其实是政府为项目的失败买单，这其中不仅产生巨大的交易成本，更有违公平原则。

3.     问题与建议

3.1推广项目融资，优化招投标机制，激励企业和贷款方进行充分的可行性研究

前期可行性研究的不充分，或是企业为了中标、政府为了尽快开建项目而刻意高估建成后的使用量，都可能会导致项目建成后收益不足，进而引发再谈判。针对这一问题比较有效的做法是优化招投标机制，比如由最低价中标转变为次低价中标，对超低价中标的项目进行严格的审查和评估等；通过建立咨询机构库，对咨询机构的后评价和淘汰机制来约束咨询机构做出不负责任的需求预测、可行性研究报告。此外，推动PPP项目成为真正的项目融资（即实现无追索或有限追索），改变目前依靠母公司无限连带责任担保或政府兜底的现状，从而发挥贷款方（目前主要是银行）尽职调查的积极性，迫使其对市场需求进行研究和判断。对企业来说，不要将政府做出的购买量和价格保障作为主要的收益来源，严格和充分的可行性研究及对未来使用量尽可能准确的预估对企业的利润甚至生存同样至关重要。

3.2在合同中设立弹性条款，并明确再谈判机制

详细全面和客观的可行性研究能够在一定程度上减小项目风险，但是仍然无法避免对于需求预测的不准确，因此设立弹性的合同条款以在不同主体间分担这一风险显得尤为重要，如弹性特许期、最低收益担保等。同时，政府应明确自身对风险的把控，确定具体承担哪些风险，避免过度担保；对于约定承担的风险，政府应该信守承诺，稳固投资者的信心，避免随意变更承诺及政策，确保项目的顺利平稳运营[8]。合同条款应清楚明确，尽量避免含糊不清引起争端。

再谈判机制的缺失或不完善会增加再谈判中的交易成本。因此，在合同中应设置再谈判机制，包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等[1]。完善的再谈判机制一方面能够保证当市场变化、政策法律调整、或一方违反合同（包括政府违反合同建设竞争性项目、不按时支付，或企业运营不达标等）时，双方能够按照合同约定的流程进行再谈判保障自身权益，另一方面也可以通过一定的惩罚机制来规范双方的行为，避免投机性谈判。

3.3完善政策法律，促进政府与企业双方在合同中的平等地位，促使政府增强信用

在我国目前的法律环境下，当项目出现争议时，政府与企业双方的地位并不对等。关于PPP项目适用于行政法还是民商法，目前尚无定论，若适用行政法，将加剧政府和企业地位的不对等，建议确立PPP项目（包括特许经营项目）适用于民商法，以改善这种不对等，从而迫使政府更好地履行义务。政策和法律的变更可能对项目收费机制、盈利模式等造成影响，根据“由对风险最有控制力的一方控制相应的风险”[7]的原则，此类风险应该主要由政府承担，从而促使政府全面考虑政策变更的成本。此外，严格执行财政承受能力评估，并不断积累数据，发展财政评估的工具，也有助于预防政府因财力不够而违约。

而作为企业，在参与项目前和参与过程中也应该对相关政策法律有充分的了解，对可能出现的影响做好充分的评估，并确保政府对项目的支付义务纳入预算并通过人大表决，有利于减小政府违约的风险。对于外商和重大项目而言，还可以通过多边机构（如世界银行、亚洲开发银行）的担保来规避部分政府信用风险。同时，企业也不得在合同谈判过程中利用政府的经验不足或法律法规的不健全而获得不合理的利润。

3.4推广以绩效为导向的付费机制，加强政府监管能力，维护公共利益

企业追求利润最大化的性质决定了企业或者个人不能代替政府的位置，公共利益的代表和公共事务的处理还需政府承担[8]，因此PPP项目不应该是政府将项目交与企业运营后就不管不问，政府同样有不可推脱的监管责任和社会责任。

项目建设运营时期的绩效监管具体应包括质量、价格、服务水平和财务等多个方面，从多角度对项目运营情况做出评价，规范企业的行为，同时有助于解决市场失灵、服务和绩效不符要求等问题，保护公众利益[9]。

4.     结语

本文通过对我国38个PPP项目发生再谈判的原因进行分析，发现市场需求风险、政府过度担保、政府信用风险是引发PPP项目再谈判最主要的原因。市场需求风险在政府和企业之间的合理分担、政府担保机制和担保水平的设计、担保所造成政府的或有债务的测算是进一步研究的方向。

参考文献

[1]   冯珂,王守清,伍迪,等.基于案例的中国PPP项目特许权协议动态调节措施的研究[J].工程管理学报, 2015(03): 88-93.

[2]Private Participation in Infrastructure Database, World Bank Group [DB]. [2015-12-15].http://ppi.worldbank.org/customquery.

[3]   孙慧,孙晓鹏,范志清. PPP项目中再谈判关键影响因素的研究[J].国际经济合作, 2010(03): 58-61.

[4]    Xiong W, Zhang X. The Real Option Value ofRenegotiation in Public–Private Partnerships [J]. Journal of ConstructionEngineering & Management, 2016.

[5]   Engel E, Fischer R, GaletovicA. Soft Budgets and Renegotiations in Public-Private Partnerships [R]. NationalBureau of Economic Research, 2009.

[6]   柯永建.中国PPP项目风险公平分担[D].清华大学, 2010.

[7]   刘新平,王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济, 2006(02): 59-63.

[8] 赵国富,王守清.基础设施BOT/PPP项目中的政府责任研究[J].商场现代化, 2007(14): 194-195.

[9]王守清,刘婷. PPP项目监管:国内外经验和政策建议[J].地方财政研究, 2014(9): 7-12.

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