海外PPP项目政治风险的识别与应对——以墨西哥高铁项目为例

海外PPP项目政治风险的识别与应对——以墨西哥高铁项目为例

冯珂，刘婷，王守清

（清华大学 建设管理系，恒隆房地产研究中心 北京 100084）

摘要：随着“一带一路”战略的实施和中国从资本净流入国向资本净流出国的转变，中国工程企业借助PPP模式参与海外工程市场竞争正逐渐成为常态。然而“一带一路”沿线区域多为处于社会转型期的发展中国家，政治环境稳定性差，给项目的顺利实施带来了诸多不确定风险。本文首先对政治风险的定义和分类进行了概述，随后结合墨西哥高铁项目的失败案例对其中的政治风险进行了识别和分析，最后给出了中国工程企业参与海外PPP项目时对政治风险的应对建议。

关键词：一带一路；海外工程；PPP；政治风险；

1 引言

发展中国家对基础设施投资有着旺盛的需求，资金短缺仍是制约“一带一路”区域国家发展的主要原因。以亚洲为例，2010年到2020年基础设施投资总需求为8.28万亿美元，其中新建投资需求占比68%，维护及改造投资需求占比32%[[1]]。尽管中国积极推动了一系列新平台和模式的建设为“一带一路”沿线国家在基础设施建设、资源开发、产业合作等方面提供了一定的融资支持，但与区域内发展中国家所面对的巨大基础设施投资需求相比，仍存在较大的缺口。在2013年9月的第20届亚太经合组织财长会议上，楼继伟部长提出，应通过公私合作PPP（Public-Private Partnerships）方式积极调动社会资本参与基础设施发展，并推动国家多边开发机构在动员资源促进基础设施发展方面发挥更大作用。2014年12月24日，国务院常务会议进一步明确指出，将采取债权、基金等形式为“走出去”企业提供长期外汇资金支持。

 “一带一路”沿线国家由于其具有资源丰富、经济增长潜力大、基础设施需求旺盛等优势，吸引了众多中国工程企业的参与。然而，这些国家同时也存在着政党、经济、民族、宗教等错综复杂的矛盾，给项目的顺利实施带来了严峻的政治风险。随着越来越多的中国工程企业借助PPP模式参与到海外工程市场的竞争中，政治风险已成为影响中国企业海外投资的最主要因素。据《中国企业国际化报告（2014）》蓝皮书调查，2005到2014年期间发生的120起“走出去”失败案例中，25%的失败案例都是由东道国的政治风险引起的，其中8%的失败案例发生在项目立项和审批环节，17%的失败案例发生在项目运营环节[[2]]。

与传统工程承包模式相比，PPP项目初期投入多，投资回收期长，运营期一般长达几十年，对东道国政治、法律环境的稳定性提出了更高的要求。同时，在PPP模式下，工程企业承担的角色由以往单纯的工程承包商向承包商与投资商并重的角色转变，政治风险对PPP项目的影响也扩展到了更多环节。从实践中看,目前中国工程企业虽然具备了承接大型工程的施工技术能力，但仍存在着国际化经营经验不足、风险管理专业人才缺乏等短板。近年来涌现出的一系列因政治风险而引发的海外PPP项目失败案例,如希腊比雷埃夫斯港私有化、泰国高铁换大米项目、缅甸密松水电站项目等,反映出中国工程企业的风险管理能力仍有欠缺。因此，如何科学识别和应对海外PPP项目中所蕴含的政治风险值得深入探讨，以便帮助“走出去”企业更好地识别、分析和应对潜在风险，成功实施“一带一路”战略。

2 政治风险的识别与分类

王守清等认为，政治风险是政府采取的可能会危害项目发展的行为，此类行为可能发生在中央政府、省级政府和当地政府中的任何一级。PPP项目中主要的政治风险包括了法律变更、腐败、审批延误、征收、政府的可靠性等[[3]]。向美国投资者提供政治风险保险的海外私人投资公司（OPIC）则将政治风险定义为“某些政治事件发生的可能性”，这些事件的发生将改变一个特定投资项目的盈利前景[[4]]。Sachs等将政治风险分为货币不可兑换和汇兑风险、征用风险、合同违约风险、政治暴力风险、法律监管和官僚风险以及非政府行为的风险等六大类[[5]]。

王守清等曾在广泛阅读有关PPP风险管理的国内外文献的基础上，初步筛选出一张政治风险清单[[6]]。清单中的风险因素按照来源划分为国家级、市场级和项目级三个层次。经小组探讨、案例分析和专家访谈，最终确定的政治风险识别清单如下表1所示：

表1 PPP项目政治风险识别清单

级别	编号	风险因素
国家级	1	与其他国家发生战争
	2	国际政治压力带来动乱
	3	中央政府国有化
	4	国家政策法规不公开透明
	5	国家政策法规不稳定连续
	6	国家政策法规强制条件多
	7	国家限制外汇兑换
	8	国家改变外汇汇率
	9	国家限制外汇汇出
	10	国内发生战争
	11	国内部分地区动乱
市场级	1	当地政府办事效率低
	2	中央已批准但地方不支持
	3	当地政府拒付债务
	4	突发事件暂停项目
	5	当地政府中止合同
	6	当地政府换届并出台新政策
	7	新政府不承认原合同
	8	新政府提高收费
项目级	1	政府官员贪污腐败
	2	政府限制原材料供给
	3	政府不配套公共设施服务

3 基于墨西哥高铁案例的政治风险分析

3.1项目的基本背景和实施过程

2014年8月15日，墨西哥政府宣布将招标建设连接首都墨西哥城和重要工商业中心克雷塔罗州首府瓜达拉哈拉的高速铁路项目。该项目总长210公里（130英里），设计最高时速可达300公里，预计总投资36亿美元。根据招标方案，中标企业将负责该项目的设计、监理、施工、设备采购等，以及项目在未来五年试运营期间的运营和维护工作，属于PPP项目中的EPC+O&M模式。

按招标要求，该项目应于2014年12月份正式开工，2017年投入运营。虽然这一项目一开始就吸引了包括中国铁建在内的17家公司参与竞标，但由于竞标和建造时间都十分紧张，在延长竞标时间的请求被拒绝后，包括法国阿尔斯通、加拿大庞巴迪和德国西门子等国际知名公司在内的16家公司最终放弃了竞标。

2014年10月16日，在该项目的投标截止日，墨西哥交通部发表声明称，由中铁建领导的中企联合体成为该项目的唯一竞标者。参与竞标的中企联合体共由8家公司组成，包括中铁建、中铁建国际、中铁建墨西哥公司和中国南车等四家中国企业和四家墨西哥企业。中企联合体的中标价格高于墨西哥交通部建设资金估算的18%，建设资金的85%将由中国进出口银行提供[[7]]。

2014年10月下旬，墨西哥反对党之一的国家行动党的议员指责该项目的招标过程中存在不透明操作，并称“与现任总统关系密切的一个利益团体将从本次交易中获利”。组建中企联合体的一家墨西哥建筑企业（Constructora Teya）的关联企业曾向现任总统涅托的竞选活动中租借过一架飞机。同时，Constructora Teya在涅托担任墨西哥州长期间曾获得了政府的一系列大型施工合同[[8]]。

2014年11月3日，墨西哥交通部宣布由中铁建牵头的中企联合体高分中标了墨西哥高铁项目。

2014年11月7日，墨西哥交通部长以“项目的合法性和透明性存在疑问”为由，宣布取消墨西哥高铁项目第一轮的中标结果并将第二轮投标推迟到2015年1月。

2014年11月，媒体报道称，墨西哥总统涅托的一栋面积超过1400平米、价值660万美元的私人豪宅登记在了墨西哥HIGA建筑集团的一家子公司名下。而HIGA建筑集团的另一家子公司就参与了中企联合体对墨西哥高铁项目的竞标。

2015年1月14日，中企联合体宣布参与项目第二轮投标。

2015年1月23日，墨西哥交通部表示已有包括中企联合体在内的五家企业参与第二轮投标。招标结果计划于7月31日公布。

2015年1月30日，墨西哥财政部长称，由于国际油价下跌等因素，墨西哥2015到2016年的财政预算将大幅削减，并宣布之前招标的墨西哥城至克雷塔罗高铁项目将无限期搁置。

3.2项目失败的政治风险原因分析

3.2.1风险评估和认知准备不足

与欧美发达国家工程企业相比，中国企业具有领先的成本和进度优势，但对项目隐藏风险的评估和认知能力却相对不足。高铁建设项目具有初期投资大、项目回收周期长等特点，对项目实施地的经济、人口条件有一定的要求。对高铁项目而言，如何从项目运营中收回成本、获得盈利是国际公认的难题之一。该项目的实施地虽然达到了一定的人口和经济发展水平，但也存在居民收入贫富分化严重、社会稳定性差等挑战，给该项目的财务可行性带来了疑问。同时，作为一个造价高昂、设计复杂、涉及面极广的大型项目，墨西哥政府留给各投标人的竞标时间却只有短短的三个月，显得十分匆忙，客观上讲并不足以使投标人对项目的成本、风险等各方面的因素做出充分的评估。西方竞标企业基于拉美地区类似项目的实施经验，在对项目风险做出了比较充分的预估后选择了放弃竞标。虽然中企联合体克服重重困难取得了竞标成功，却因为项目隐含的种种风险因素而最终导致中标作废，承受了一定的经济损失。

3.2.2企业公关意识存在着误区

中国企业普遍较重视对项目当地政府部门官员的公关，不注重与当地的反对党、社会团体、媒体等非政府组织建立良好联系和充分沟通。在墨西哥国内，总统涅托所在的革命制度党虽然是国会第一大党，但在众议院和参议院中都没有占据绝大多数席位。在野的国家行动党和民主革命党出于执政理念的差异或吸引选民增强自身政治力量的考虑，对涅托政府提出的各种改革方案进行极力反对[[9]]。在项目招标期间，中企联合体中的墨西哥企业又刚好被媒体爆料与总统夫妇存在隐藏的经济联系，给投标工作蒙上了一层阴影。2015年7月，墨西哥将举行中期选举，反对党也有意借“高铁项目”引发的腐败丑闻对执政党展开攻击。同时，该项目在提供工作岗位和拉动地区经济发展方面的作用没有在普通民众间得到广泛的宣传，项目的实施意义未能获得民众的充分理解和认同。相反，项目在征地、环保方面可能存在的风险被墨国内的社会团体和媒体反复炒作[7]。

3.2.3对当地政治走向缺乏了解

造成墨西哥高铁项目失败的更深层次原因在于墨国内保守政治势力、工会、垄断企业和民众已对涅托政府的执政不满已久，高铁项目成了公众怨气的一个发泄口。在墨西哥国内，涅托政府上台后所推行的教育、能源、通信等六大方面的激进改革触动了国内保守势力的既得利益，因而受到了相关利益团体的强烈抵制[[10]]。如2013年9月，墨国内的教师工会针对新教育改革法案发起了全国性的游行示威，要求撤销方案提出的教师考核制度。墨西哥国内的石油国有企业和民族主义者也对能源改革法案中提出的向海外公司开放石油开发市场表示了反对。墨西哥近年来疲软的经济发展进一步打击了民众的信心，国内此起彼伏的暴力事件也瓦解了民众对涅托政府的信任。2014年9月，伊瓜拉市市长勾结腐败警察和贩毒黑帮绑架杀害了43名大学生。事件发生后，政府的迟缓反应引发了民众的强烈不满。这些因素综合起来给涅托政府带来了严重的执政危机，而中铁建联合体在投标过程中并没有过多关注这些政治动态的变化，花费大量人力物力参与的投标项目最终沦为墨西哥国内政治斗争的牺牲品。

4工程企业参与海外PPP项目政治风险的应对

结合以上的案例分析，为促进中国工程企业更好应对海外PPP项目的政治风险，现从企业的角度提出如下的政策建议：

第一, 建立全面的风险考察体系,充分识别分析潜在的风险。在公司内部要逐步建立全面的风险考察与管理体系，对项目实施地的政治风险和已采取的风险应对措施的有效性进行定期评估，强化各级管理者的风险意识。在参与海外PPP项目的投标和合同签订工作之前,项目管理团队应做好对项目实施环境的尽职调查工作，充分了解东道国在法律、文化、财务、技术标准、劳动规范、原材料价格等方面的要求。同时，要做好现场勘查的工作，充分认识当地特殊情况给项目施工的难度和复杂性所带来的潜在影响，避免简单照搬国内经验所可能引起的工期延误、预算超支或工程量变更等风险事件。

经过对墨西哥高铁项目的全面考察，可以发现项目本身存在着各种潜在风险，即使项目能够顺利签约，这些风险点的存在也将极大影响项目的顺利进行。从国家层面讲，墨西哥虽然属于拉美经济大国，与经济发展并存的是国内政治腐败、贫富分化严重等现象，国内的社会矛盾较为尖锐。此外，墨西哥对中国的贸易长期出于逆差状态，在金属制品、化工产品、机电设备等方面曾对中国实行多次反倾销调查[[11]]。这些因素都构成了墨西哥国内反对该项目的民意基础。从项目层面讲，该项目的未来收益主要来源于票价收入和政府补贴。项目沿线的居民收入不均衡，能负担起高铁消费的人群数量有限，项目未来客流量是否足以支撑项目盈利值得深思[[12]]。石油收入占墨西哥国家财政预算收入的比例较高，在国际大宗商品价格波动的环境下，该项目可获得的政府补贴存在较大的不确定性[[13]]。同时，项目沿线涉及的土地制度复杂，存在集体所有制，私人所有制和联邦所有制三种形式，因土地征用方面的障碍所导致的工程预算超支或线路改道在墨国内已有先例[[14]]。

第二, 加强与非官方组织的沟通交流，树立良好的企业形象。“一带一路”沿线国家多采取多党制的民主选举制度，权力比较分散，国内的重大政治事务和经济发展规划需要由执政联盟中的各党派共同协商决定。国内政治形势受到地方利益团体、民族、宗教势力，甚至外国政府和国际组织的影响，不稳定性强，给中国工程企业在海外的公关活动造成了非常复杂的局面。在海外PPP项目中，企业除了与政府官员建立起密切联系外，也要密切关注投资项目中其他利益相关者的诉求，如工会、环保组织、意见领袖、当地社会、媒体等。应摒弃只关心短期收益的思路，秉持机会共享和合作共赢的发展理念，积极与项目干系人开展沟通交流。

建立良好的企业形象是应对海外公关危机的起点，要增加企业运作的透明度和公众参与通过关注当地民生发展、参与环保等方式更好的融入项目实施地社会。并注意挑选负责诚信的当地合作伙伴，避免因不规范不透明的项目运作引发公众和社会的质疑。在墨西哥高铁项目的招投标过程中，各种涉及项目的政治事件被媒体反复炒作，给项目招标工作的顺利开展带来了较大的舆论压力和负面影响。企业应完善自身的信息发布渠道和舆情监督机制，做好舆论信息的引导，与当地媒体做好沟通，促进企业正面形象的展示，减小负面突发事件对企业声誉的伤害。

第三，遵守国际市场的竞争规则，利用多种措施分散项目风险。对工程招标和合同管理，国际建筑市场上有着成熟的法律体系制度。中国工程企业在投标和参与PPP项目的建设运营中要严格遵守国际成熟的法律法规制度，公平参与项目竞争，保持项目运作的合规性和合法性。在本项目中，当提交给墨西哥交通部门延长投标时间的请求被拒绝后，除中企联合体的其余16家竞标企业都选择了放弃投标。虽然中企联合体克服种种困难顺利投标并中标，但招标过程中出现的竞标时间过短、只有一个投标人等不符合国际惯例的操作还是在墨西哥国内引起了广泛的质疑，最终墨西哥政府迫于压力宣布项目中标无效。

对风险的控制应深入项目管理模式和管理流程，并借助合同、保险、准备金等风险管理措施降低风险的危害。在PPP项目中，项目公司与其他项目干系人之间的权责关系正是通过一系列的项目合同关系如股东协议、施工分包合同、设备采购合同、原材料供应合同、产品购买协议等来加以明确的。尤其要重视合同文本中关于工作范围、项目变更补偿、原材料涨价风险分担、服务/产品价格调整、争端仲裁解决等直接影响到承包商经济利益的关键条款的规定和表述。可通过履约保函、预付款保函、维修保函、保留金等措施将部分风险转移给分包商和供应商。对于海外PPP项目东道国政治风险，企业可考虑使用下列措施予以分散：使用出口信贷、购买出口信用保险、购买由国际信用保险公司（如ACE，AIG，Chubb等）提供的政治风险商业保险、寻求国际金融机构（亚洲开发银行、世界银行、亚洲基础设施投资银行等）的贷款支持。

5 结论

有效的风险管理是确保海外PPP项目成功实施的核心工作之一。在迎接“一带一路”国家战略带来的发展机遇的同时，工程企业也应对海外PPP项目中隐藏的风险保持警惕。对东道国政治风险的识别和应对措施的研究将有助于促进工程企业科学的进行项目决策、实施和管理，对工程企业更好的参与海外工程市场竞争具有一定指导意义。