王守清:PPP城镇化与可持续发展

发布时间:2017-06-09 点击:

PPP研讨班报道

王守清:PPP城镇化与可持续发展


为把握中国新型城镇化建设发展大势,进一步促进“一带一路”沿线国家和地区在新型城镇化建设领域的交流合作,探索经济常态背景下新型城镇化可持续发展之路,由陕西省人民政府和清华大学联合主办的“新型城镇化建设高峰论坛”于2017年6月2日在陕西西安隆重召开。开幕仪式后,六位重量级嘉宾分别作主题演讲,就新型城镇化的相关问题进行探讨和交流,为与会者带来最前沿、权威的业界信息。清华PPP研究中心公众号独家发布演讲全文,希望对大家有所启发和借鉴。

 王守清
 清华大学建设管理系教授、博导
清华大学PPP研究中心首席专家

PPP城镇化与可持续发展(全文)
西安来了30多次,参加这么大的活动还是第一次,很高兴有机会再跟大家交流。
我的题目跟肖光睿的重了,虽然我们俩没沟通,但大家不用担心,内容肯定不会重,之前听过我课的就当复习一下,我也会讲些新的内容。城镇化涉及的项目类型非常多,包括基础设施、公用事业、产业、商业、住宅、休闲等等。从战略层面看,城镇化有两个方面很重要,一是靠当地政府和企业合作,即PPP,其实我一直说的是PPPPP,第4个P是指公众,要以人为本,第5个P是指政治,要考虑特定国家特定的政治;二是城镇化涉及很多行业、很多类型的项目,所以不管是政府通过管委会主导,还是授权让投资者整体PPP一个城镇化项目,一定要考虑集成,包括什么样的项目要各做多少,这是规划师的事,让项目互相匹配;有的项目是赚钱的、有的是赔钱的,要做到以丰补歉;要优化开发时序,先做那些能为后来项目带来更多溢价的项目;要实现各种项目的供需平衡。从可持续的角度看,如果一个城镇化项目从长期而言不能做到自我融资,还需要政府的持续投入,这种城镇化项目就不可持续。
当然,可持续的概念是分层级的,从微观到宏观,依次涉及材料、建筑、城镇、地区、大区域、地球;从技术上又涉及到工程建设、使用维护、废弃回收,还涉及到宏观的环境、经济、社会等各方面;每个层面和方面都有实现可持续性的手段和技术,如实现到什么程度,肯定就涉及到怎么去评价、涉及到标准。城镇化不能一刀切也不能一窝蜂,可能应该是先试点,成功了再向全国推广,但肯定不是简单的照搬,一窝蜂的做城镇化,就像一窝蜂的做PPP是不对的,应该有个试点和试错的过程,但一定要在试错中提高。

任何一个特定的城镇内部涉及人口、产业和基础设施与公用事业等配套的公共服务,他们之间有互动机制。例如,人口给产业提供劳动力和带来消费规模,产业给人口带来就业机会,有人有产业就必须有配套的公共服务。从投融资角度而言,特定的一个城镇,公共服务有个供给,也有个需求,过去都是政府来提供,但在政府财力有限时就会有短缺和滞后,这时就得应用PPP,一方面提前建设,提前受益,促进经济发展,提高生活水平,另一方面可以发挥企业的能动性与创造性,集成优化建设和运营全过程,提高效率。所谓PPP,就是投资者获得政府的授权,用自己的钱和借来的钱,代替政府去给老百姓提供公共产品和服务。投资者自己出钱借钱就一定会精打细算去省钱,对政府来说,关键就是盯着他所提供的产品和服务的质量、价格和服务水平,如果符合要求,要么政府支付(公益项目),要么使用者支付,或者二者结合。

因为中国的PPP和国际上的PPP不是一码事,所以不能简单照搬国外的做法,但国际上的很多经验教训我们一定要借鉴,不要重复犯他们犯过的错误。当然,如果我们中国的PPP成功了,我们也可以向外输送我们的PPP,这肯定有利于“一带一路”,也会涉及到亚投行。我们从这个高度去理解我国为什么要力推PPP,才能有更好的战略和更好的战术,即要规范地真做PPP,做真的PPP。

因为PPP投资者是自己出钱又借钱,借钱肯定比政府借钱贵,所以必须通过规划和设计的优化,考虑建设和运营,全产业的集成优化去提高效率,如果不能实现集成优化,也就很难提高效率。我们很多的地方政府官员这个思路还没有转变过来,还是用传统模式主导所有的规划和设计,把投资者可能能够创新和优化的机会都抹杀了。当然,我们的企业即使是央企,实际上还不具备全产业链集成优化能力,但通过PPP可以倒逼他们去改进,转型升级,提高竞争力。PPP中目前的确还有很多问题需要逐步的去完善,但导向和激励很重要。如果我们不理解这些PPP的核心内涵,还是按照过去传统的思维去做PPP,是很难成功的。

上午有专家说推广PPP要理念先行,我的解读就是要加强培训,尤其是培训市长和书记,因为教育了一个市长和书记就教育了一个地方的政府,否则,作为一个政府职能部门的领导如局长,如果市长说这个项目必须做PPP,而局长知道这个项目没法做PPP,也不敢跟市长说没法做,因为怕市长说不换思路就换人。其实,很多的咨询也受不懂PPP的领导的影响,更多的是迎合领导,准备些文件,甚至规避中央的规制,根本没有体现咨询的专业性。这样下去,PPP很难做好,城镇化也难可持续发展。大家都懂的,我也不多说了。

刚才严院长提到的香港地铁加物业开发,就是我刚才提到的溢价回收,用溢价回收来补贴地铁的建运维成本,才可能实现地铁的可持续。上午的美国一个大学教授发言中也提到了,我们是把将来50年的钱(土地出让金)短期甚至一次性都给用完了,那以后怎么办?国际主流的溢价回收模式,主要是两种,一种是以美国为代表的征收土地价值税,另一种是以香港为代表的将地铁和沿线物业联合开发,但这两种方法目前在中国大陆应用都有制约,很值得研究。地铁项目尚且如此,涉及到很多不同类型项目的城镇化PPP项目就更复杂了,也许是最复杂的PPP项目之一。这里面有很多关键问题,例如,在项目层面上,政府的应如何决策?责任是什么?什么该管、什么不该管?一般来说,如果项目的产出要求不明确的,政府就该管的多一点,不仅要管结果还要管过程;还有资本金和融资的问题,投资者连项目资本金都拿不出来,还怎么做PPP投资呢?总不能空手套白狼吧,因为政府和金融机构很担心投资者不好好干;另外就是招投标过程和评标方法,如果还是沿用过去选择传统模式中承包商的方法,很难找到最好的PPP投资者,选择咨询也很特别,如果也是最低价中标,也很难找到好咨询的,因为智力为主的咨询价值,不是仅仅以工作量和时间衡量的,而是以经验、创造性和不可替代性等决定的,一分钱一分货;还有,要做成一个PPP项目,哪些是重要的成功因素?哪些是失败的主要原因?政府和投资者的策略是什么?最后,就是风险的识别与公平分担,包括政府应该给投资者哪些支持,等等。

对一个城镇化项目,政府首先要识别所需要的基础设施项目,建立项目库,然后在项目库里筛选哪些应该政府出钱,用传统模式去做?哪些可以做PPP?哪些优先做?要考虑经济可行性、实施进度要求、预算约束,等等。我们可能考虑不够周全,甚至有些地方政府根本不具备相应的能力和投入。总之,城镇化中各类项目的先后、优先级非常重要,模式的匹配非常重要。

对投资者而言,也不要被忽悠了,一定要看哪个项目最适合做PPP,哪个项目最适合你的企业做。考虑这些问题不能光从项目本身考虑,还要考虑项目所在地的优势,产业的优势,人力和资金等资源能匹配否,等等。

下面很快给大家看三个城镇化的例子,第一个是说明如何规划一个城镇化的产业,第二个是说明如何滚动开发,即先干什么、后干什么,第三个是用动画的方式体现滚动开发的过程(注:因为要结合PPT动画才能理解,故略去相关速记实录文字)。

最后提一点组织方式,对一个城镇化项目,如果政府希望自己主导开发,就要求政府开发区官员水平很高,要考虑每个项目用什么模式,找谁去做;如果政府经验不足,就可以考虑把这个城镇化整体交给有经验的投资联合体用PPP方式开发。


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